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 煤炭作為我國的主體能源，長期以來在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位。然而，2012年以來，伴隨著行業(yè)過快發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，煤炭供需階段性錯配等情況，價格持續(xù)、非理性下跌，企業(yè)大面積虧損。煤炭供給側(cè)改革應(yīng)運而生，旨在通過優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、提高供給質(zhì)量，推動煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。本文將2015—2020年煤炭供給側(cè)改革作為研究對象，從背景與意義、政策措施支持、取得的成果等方面進(jìn)行詳細(xì)探討。

[背景與意義]

煤炭供給側(cè)改革是在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境保護(hù)壓力加大的背景下提出的。

長期以來，煤炭作為我國的主要能源，支撐了經(jīng)濟(jì)的快速增長。過去幾十年，煤炭產(chǎn)能快速擴(kuò)張。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年，我國煤炭產(chǎn)能超過50億噸，而彼時實際需求約40億噸，產(chǎn)能利用率不足80%。這就導(dǎo)致煤炭價格低迷、企業(yè)盈利能力下降，還導(dǎo)致環(huán)境問題和資源浪費。在此情況下，政府提出煤炭供給側(cè)改革，核心目標(biāo)是通過去產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高供給質(zhì)量，推動煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出2016年五大任務(wù)：經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特別是結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)十分繁重，戰(zhàn)略上要堅持穩(wěn)中求進(jìn)、把握好節(jié)奏和力度，戰(zhàn)術(shù)上要抓住關(guān)鍵點，主要是抓好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務(wù)。一是積極穩(wěn)妥化解產(chǎn)能過剩；二是幫助企業(yè)降低成本；三是化解房地產(chǎn)庫存；四是擴(kuò)大有效供給；五是防范化解金融風(fēng)險?！叭ヒ唤狄谎a”的提出，確保了煤炭行業(yè)實施供給側(cè)改革的政策基礎(chǔ)。

2016年2月18日，《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（下稱《意見》）發(fā)布，其中提到，主要任務(wù)是在近年來淘汰落后煤炭產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，從2016年開始，用3至5年的時間，再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產(chǎn)能，適度減少煤礦數(shù)量，煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能得到有效化解，市場供需基本平衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，轉(zhuǎn)型升級取得實質(zhì)性進(jìn)展?！兑庖姟访鞔_，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能。從2016年起，3年內(nèi)原則上停止審批新建煤礦項目、新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項目和產(chǎn)能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。在建煤礦項目應(yīng)按一定比例與淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能掛鉤，已完成淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能任務(wù)的在建煤礦項目應(yīng)由省級人民政府有關(guān)部門予以公告。《意見》同時明確，加快淘汰落后產(chǎn)能和其他不符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)能，有序退出過剩產(chǎn)能，推進(jìn)企業(yè)改革重組，促進(jìn)行業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)型，嚴(yán)格治理不安全生產(chǎn)，嚴(yán)格控制超能力生產(chǎn)，嚴(yán)格治理違法違規(guī)建設(shè)，嚴(yán)格限制劣質(zhì)煤使用。

具體來看，煤炭供給側(cè)改革的意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，通過去產(chǎn)能，有效緩解產(chǎn)能過剩問題，恢復(fù)市場供需平衡，提升煤炭價格和企業(yè)盈利能力。

第二，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動煤炭企業(yè)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度，增強企業(yè)的市場競爭力和抗風(fēng)險能力。

第三，通過技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)保措施，減少煤炭生產(chǎn)和消費過程中的環(huán)境污染，推動綠色低碳發(fā)展。

第四，通過煤炭供給側(cè)改革，推動能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)清潔能源的發(fā)展，實現(xiàn)能源消費的多元化。

總之，煤炭供給側(cè)改革不僅是煤炭行業(yè)自身發(fā)展的需要，更是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境保護(hù)的必然要求。通過改革，可以實現(xiàn)煤炭行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展提供堅實的能源保障。

[政策、措施支持]

煤炭供給側(cè)改革的實施離不開一系列強有力的政策、措施的支持。

在去產(chǎn)能方面，政府采取了多項措施來減少煤炭行業(yè)的過剩產(chǎn)能，其中包括關(guān)閉落后礦井、淘汰落后產(chǎn)能、嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能等。政策包括《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》和《煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，這些政策明確了去產(chǎn)能的目標(biāo)和任務(wù)，并提出了詳細(xì)的實施方案。

在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，鼓勵煤炭企業(yè)通過資產(chǎn)重組、股權(quán)合作等方式，優(yōu)化資源配置，提高產(chǎn)業(yè)集中度。

在控制煤炭產(chǎn)量方面，推行煤炭生產(chǎn)“276政策”。為解決煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩、市場無序競爭等問題，2016年4月，國家發(fā)展改革委、國家能源局等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和改善煤炭生產(chǎn)經(jīng)營秩序的通知》，要求全國煤礦自2016年起按照全年作業(yè)時間不超過276個工作日、將煤礦現(xiàn)有合規(guī)產(chǎn)能乘以0.84的系數(shù)后取整，作為新的合規(guī)生產(chǎn)能力。

在提升供給質(zhì)量方面，強化技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)保措施，推動煤炭行業(yè)實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展。推廣應(yīng)用高效清潔燃煤技術(shù)，建設(shè)現(xiàn)代化煤礦，提高煤炭開采和利用效率。政策包括《煤炭清潔高效利用行動計劃（2015—2020年）》和《煤炭工業(yè)綠色發(fā)展指導(dǎo)意見》，這些政策提出了煤炭清潔高效利用的目標(biāo)和任務(wù)，并給出了詳細(xì)的實施方案。政府還加強環(huán)保監(jiān)管，推動煤炭企業(yè)實施清潔生產(chǎn)，減少污染物排放。例如，要求煤炭企業(yè)安裝脫硫、脫硝和除塵設(shè)施，嚴(yán)格控制污染物排放，確保達(dá)到國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

此外，政府還通過財政和貨幣政策，支持煤炭供給側(cè)改革的實施。例如，設(shè)立專項基金，支持煤炭企業(yè)去產(chǎn)能和轉(zhuǎn)型升級；提供貸款貼息和稅收優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)保改造；推動煤炭企業(yè)發(fā)行綠色債券，籌集資金用于環(huán)保項目和技術(shù)研發(fā)。

總體來看，煤炭供給側(cè)改革的實施離不開一系列強有力的政策、措施的支持。這些政策、措施不僅有效推動了煤炭行業(yè)去產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升供給質(zhì)量，還為煤炭行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

[取得的成果]

煤炭供給側(cè)改革實施以來，我國煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路越走越寬闊。

在去產(chǎn)能方面，政府通過一系列政策、措施，有效減少了煤炭行業(yè)的過剩產(chǎn)能。據(jù)統(tǒng)計，2016年至2020年，全國累計退出煤炭產(chǎn)能超過8億噸，超額完成“十三五”期間的去產(chǎn)能任務(wù)。一系列政策、措施使得煤炭市場供需逐步回歸平衡，煤炭價格隨之回升，企業(yè)盈利能力有所改善。2016年至2020年，煤炭行業(yè)利潤總額從不足500億元增長至超過2000億元，企業(yè)財務(wù)狀況顯著好轉(zhuǎn)。

在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，煤炭企業(yè)兼并重組取得了積極進(jìn)展。通過推動大型煤炭企業(yè)之間的兼并重組，提高了產(chǎn)業(yè)集中度和市場競爭力。例如，神華集團(tuán)與國電集團(tuán)合并，成立國家能源投資集團(tuán)，是全球較大的煤炭生產(chǎn)商和能源企業(yè)。這種兼并重組不僅增強了企業(yè)的規(guī)模效應(yīng)和抗風(fēng)險能力，還推動了煤炭行業(yè)的資源整合和技術(shù)進(jìn)步。據(jù)統(tǒng)計，2016年至2020年，煤炭行業(yè)前十大企業(yè)的市場占有率從不足40%提高至超50%。

在控制煤炭產(chǎn)量方面，嚴(yán)格落實“276政策”，有效約束了煤炭產(chǎn)量、提高了企業(yè)效益。2016年，我國煤炭產(chǎn)量為34.1億噸，同比下降9%。煤炭價格明顯回升，2016年年末環(huán)渤海5500大卡動力煤平均價格為593元/噸，年內(nèi)漲幅為60%，煤炭企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益改善，行業(yè)虧損局面得到緩解。

在提升供給質(zhì)量方面，煤炭行業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)保措施，逐步實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展。煤炭燃燒是大氣污染的主要來源之一，尤其是PM2.5和二氧化硫等污染物的排放，對空氣質(zhì)量和公眾健康造成了嚴(yán)重影響。隨著國家對環(huán)境保護(hù)重視程度的不斷提高，煤炭行業(yè)面臨著越來越嚴(yán)格的環(huán)保要求。這些措施不僅提高了煤炭供給的質(zhì)量，還減少了對環(huán)境的負(fù)面影響。2016年至2020年，煤炭行業(yè)二氧化硫和氮氧化物排放量分別下降30%和25%，PM2.5排放量下降20%。

煤炭供給側(cè)改革還推動了能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)了清潔能源的發(fā)展。2016年至2020年，全國煤炭消費量從約40億噸下降至約38億噸，煤炭在一次能源消費中的比重從62%下降至58%，清潔能源消費比重從19%提高至24%。

[遇到的問題]

不可否認(rèn)，在煤炭供給側(cè)改革的實施過程中，也遇到一些問題：

落后產(chǎn)能關(guān)停、淘汰還需進(jìn)一步科學(xué)監(jiān)管、嚴(yán)格落實。盡管政府出臺了一系列政策、措施，但在實際執(zhí)行過程中，存在落實不到位、監(jiān)管不嚴(yán)格的情況。例如，部分地方政府為了短期經(jīng)濟(jì)利益，對落后產(chǎn)能的關(guān)閉和淘汰工作敷衍了事。這不僅影響了改革的整體效果，還導(dǎo)致資源的進(jìn)一步浪費和環(huán)境的持續(xù)惡化。另外，也有地方政府不顧企業(yè)實際情況，采取“一刀切”的方式，關(guān)停當(dāng)?shù)厮忻旱V。

環(huán)境保護(hù)仍需加強。盡管政府加強了對煤炭行業(yè)的環(huán)保監(jiān)管，但個別企業(yè)仍然存在偷排偷放、超標(biāo)排放等行為。這不僅影響了周邊居民的生活質(zhì)量，還對生態(tài)環(huán)境造成了破壞。例如，陜西某煤炭企業(yè)在生產(chǎn)過程中，未按規(guī)定處理廢水，導(dǎo)致附近河流水質(zhì)嚴(yán)重污染，引發(fā)了社會廣泛關(guān)注。

轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新缺乏配套制度和人才支持。轉(zhuǎn)型升級和技術(shù)創(chuàng)新是煤炭企業(yè)應(yīng)對供給側(cè)改革的策略之一。然而，由于煤炭行業(yè)的特殊性和歷史遺留問題，轉(zhuǎn)型升級并非易事。一些企業(yè)在轉(zhuǎn)型過程中，缺乏清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃和有效的執(zhí)行能力，導(dǎo)致轉(zhuǎn)型效果不佳。一些企業(yè)一直沿襲傳統(tǒng)發(fā)展模式，重生產(chǎn)輕研發(fā)，在技術(shù)創(chuàng)新中，缺乏足夠的研發(fā)投入和人才支持，導(dǎo)致技術(shù)成果轉(zhuǎn)化率偏低，無法有效提升企業(yè)核心競爭力。例如，內(nèi)蒙古某煤炭企業(yè)在嘗試向新能源領(lǐng)域轉(zhuǎn)型時，由于技術(shù)儲備不足和市場調(diào)研不充分，項目失敗，企業(yè)陷入更大的困境。山東某煤炭企業(yè)在引進(jìn)先進(jìn)采煤技術(shù)時，由于相關(guān)人才培養(yǎng)不足，沒有充分的技術(shù)消化吸收能力，導(dǎo)致設(shè)備閑置、技術(shù)浪費，未能實現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。

政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的民生問題值得關(guān)注。2016年7月，國家發(fā)展改革委等七部門印發(fā)《關(guān)于在化解鋼鐵、煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展過程中做好職工安置工作的意見》，以鋼鐵和煤炭兩個行業(yè)作為化解產(chǎn)能過剩的切入點。國家人力資源社會保障部對這兩個行業(yè)做了初步統(tǒng)計，兩個行業(yè)共涉及約180萬職工的分流安置。不同地區(qū)的煤炭資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境承載能力存在較大差異，但在政策執(zhí)行過程中，可能忽視了這些差異，導(dǎo)致一些地區(qū)的煤炭企業(yè)面臨生存困境，或者在職工下崗分流過程中未進(jìn)行合理補償和妥善安置。

煤炭價格過快上漲也產(chǎn)生一定影響。由于各方面的原因，2021年我國煤炭價格快速上漲，港口動力煤價格一度超過2000元/噸，對社會生產(chǎn)和民生保障帶來較大影響。煤炭是電力、鋼鐵、水泥、化工等眾多工業(yè)行業(yè)的重要基礎(chǔ)能源和原材料。煤炭價格大幅上漲，直接導(dǎo)致下游行業(yè)生產(chǎn)成本大幅攀升?；痣娖髽I(yè)發(fā)電成本中煤炭占比較大，煤炭價格上漲導(dǎo)致發(fā)電成本增加，若電價不能相應(yīng)調(diào)整，則火電企業(yè)盈利被壓縮，嚴(yán)重的話，可能面臨虧損，其生產(chǎn)積極性勢必受挫，進(jìn)而影響工業(yè)用電供應(yīng)，最終制約工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和增速。

[各方的配合]

煤炭行業(yè)回暖離不開供給側(cè)改革。但是，若缺少需求端的配合和經(jīng)濟(jì)制度的改革，有可能只是重新分配產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)利潤，而無法實現(xiàn)資源的帕累托最優(yōu)配置和社會整體增量發(fā)展。只有優(yōu)化總供給、擴(kuò)大總需求，建立平穩(wěn)向好的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，形成新的市場平衡，煤炭行業(yè)才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

延伸來看，以下幾個因素促進(jìn)了煤炭供給側(cè)改革的成功：

其一，棚改貨幣化。2015年6月，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》，棚改補償模式由實物貨幣安置并重轉(zhuǎn)向貨幣安置優(yōu)先，棚改由1.0進(jìn)入2.0。由于一、二線城市棚改貨幣化安置套數(shù)占比很小，PSL（抵押補充貸款）相當(dāng)于對三、四線城市定向貨幣寬松。據(jù)相關(guān)研究報告，“十三五” 期間棚改總投資額約7萬億元，而同期PSL累計新增規(guī)模為2.6萬億元，有力支持了棚戶區(qū)改造建設(shè)。棚改2.0的貫徹落實，為房地產(chǎn)市場提供了大量的流動性和充沛的購買力。

其二，政府化債。國家提出加大地方政府債務(wù)置換力度，擴(kuò)大省級政府一般債務(wù)發(fā)債規(guī)模，緩解地方政府償債壓力，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。2015年至2018年，地方在限額內(nèi)安排發(fā)行了12.2萬億元地方政府債券置換。置換的12.2萬億元債務(wù)占14.34萬億元非債券形式債務(wù)的85.1%，有效緩解了地方償債壓力。此外，2015年專項債首次啟動發(fā)行，一方面為地方政府未來的項目融資打開大門，另一方面通過發(fā)行專項債置換部分存量債務(wù)。通過大規(guī)模化債，地方政府可以輕裝上陣，提高基建投資力度、推進(jìn)城市建設(shè)和擴(kuò)大民生投入。

其三，積極的財政政策。保持一定的財政赤字水平，通過減稅降費、增加政府支出等方式，支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障民生等，財政資金使用效率不斷提高。擴(kuò)大財政赤字和國債規(guī)?！m當(dāng)提高全國財政赤字占GDP的比重，以擴(kuò)大財政資金的使用空間，支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展項目。實施結(jié)構(gòu)性減稅政策——廢除政府發(fā)起的各類產(chǎn)業(yè)基金，對國家引導(dǎo)發(fā)展的行業(yè)和小微企業(yè)全面減稅，支持企業(yè)創(chuàng)新投資。

其四，穩(wěn)健的貨幣政策。央行通過降準(zhǔn)、降息、再貸款、再貼現(xiàn)等多種政策工具，增加市場流動性，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對實體經(jīng)濟(jì)的支持力度，降低企業(yè)融資成本。調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量——保持M2合理增長，繼續(xù)適時降準(zhǔn)，引導(dǎo)全社會降低企業(yè)融資成本，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供適宜的貨幣金融環(huán)境。完善匯率制度——以人民幣匯率中間價機制調(diào)整為契機，完善以市場供求為基礎(chǔ)、有管理的浮動匯率制度，增強人民幣匯率雙向浮動彈性。實施結(jié)構(gòu)性貨幣政策——通過支農(nóng)再貸款和支小再貸款、融資便利等工具，定向支持部分實體行業(yè)或企業(yè)發(fā)展；采取結(jié)構(gòu)性法定存款準(zhǔn)備金政策，對部分金融機構(gòu)或業(yè)務(wù) “減稅”。

其五，深化改革開放和體制改革。推動貿(mào)易自由化——積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理，推動多邊貿(mào)易體制改革，反對貿(mào)易保護(hù)主義，擴(kuò)大貨物和服務(wù)貿(mào)易，提高貿(mào)易競爭力。加強國際合作——推進(jìn) “一帶一路” 倡議，加強與沿線國家的貿(mào)易合作，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，實現(xiàn)互利共贏。擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放——繼續(xù)擴(kuò)大市場準(zhǔn)入，推進(jìn)金融、貿(mào)易、物流、信息服務(wù)、商務(wù)服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對外開放，促進(jìn)跨國公司擴(kuò)大對華投資。推進(jìn)財稅體制改革——完成營業(yè)稅改征增值稅，加快房地產(chǎn)稅立法，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高財政資金使用效率。實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略——推進(jìn)西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起和東部地區(qū)率先發(fā)展，加強區(qū)域間的合作與協(xié)同發(fā)展。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化——促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城市公共服務(wù)水平。

[總結(jié)]

為了推動煤炭行業(yè)健康發(fā)展、社會資源優(yōu)化配置以及市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)向好運行，政府、企業(yè)和每一位市場參與者都需要努力，并從供給側(cè)、需求側(cè)和市場環(huán)境三個方面共同發(fā)力，才能真正實現(xiàn)煤炭行業(yè)以及上下游全產(chǎn)業(yè)鏈的高質(zhì)量發(fā)展。我們希望通過對上一輪煤炭行業(yè)供給側(cè)改革的分析研究，為后續(xù)相關(guān)政策的推進(jìn)帶來新的思考和借鑒。（作者單位：廣發(fā)期貨）